Без права на защиту

Имущество добросовестных участников гражданского оборота должно защищаться в любом случае

В адвокатской газете № 1 (306) 1-15 января 2020 года опубликована статья адвоката Валентины Леонидченко "Без права на защиту" по проблеме защиты имущества добросовестных участников гражданского оборота. https://www.advgazeta.ru/mneniya/bez-prava-na-zashchitu/

В статье обозначены проблемы, связанные с истолкованием судами положений ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке и применению их к недвижимому имуществу, допущенному государством в свободный гражданский оборот посредством регистрации права собственности на него в ЕГРН (ЕГРП). Это приводит к нарушению принципа неприкосновенности собственности, баланса конституционно защищаемых интересов. Сложившаяся практика позволяет лишать добросовестных участников гражданского оборота имущества без выплаты компенсации, перекладывать на них риск ошибок, допущенных органами власти, нести негативные последствия ненадлежащего контроля и бездействия с их стороны, что приводит к нарушению баланса частных и публичных интересов, возлагает чрезмерное индивидуальное бремя на приобретателей недвижимого имущества, в котором были несвоевременно установлены либо оставлены без внимания признаки самовольной постройки, присутствующие до поступления этого имущества в гражданский оборот.

Господство над вещью может быть ограничено лишь общими пределами разумности

Правоприменительная практика свидетельствует о том, что установление у недвижимого имущества (в том числе, являющегося объектом гражданского оборота, право собственности на которое зарегистрировано как возникшее на основании п. 2 ст. 218 и п. 2 ст. 223 ГК РФ и официально признано государством в рамках процедуры государственной регистрации)одного из признаков, установленных в п. 1 ст. 222 ГК РФ, позволяет относить это имущество к категории самовольных построек с последующим распространением на него действия всех положений ст. 222 ГК РФ, в том числе о сносе.

В качестве примеров можно привести апелляционное определение Волгоградского областного суда от 17 июля 2014 г. по делу № 33-6951/14;решение Советского районного суда г. Волгограда от 26 мая 2015 г. по делу № 2-54/15; апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 14 января 2016 г. по делу № 33-160/16;постановление суда кассационной инстанции АС СКО по делу А53-28311/2017 от 27 сентября 2019 г.; и др.

Дела данной категории нередко инициированы исками публично-правовых образований об освобождении участков путем сноса, поданными не к застройщику, а спустя годы к последнему приобретателю. Это происходит, поскольку властине предприняли – в соответствии с требованиями разумности и осмотрительности при контроле за использованием земельных участков и осуществлением строительства – своевременных мер по установлению имущества, имеющего признаки самовольной постройки, по определению его подлежащим сносу и недопущению в гражданский оборот.

Одна из первопричин возникновения таких споров отражена в особом мнении судьи Д.И. Дедова по делу № А46-14110/2010 к постановлению Президиума ВАС РФ от 24 января 2012 г. № ВАС-12576/11. «Обстоятельства данной категории дел, которая является довольно распространенной, показывают, что органы местного самоуправления предпочитают предоставлять предпринимателям земельные участки только под временное строительство на краткосрочной основе, а затем несколько раз перезаключают договоры аренды, держа, таким образом, в полной неопределенности относительно судьбы принадлежащей им собственности в течение длительного срока (как правило, свыше 15 лет)… Данная практика не соответствует принципу определенности и не может быть поддержана с учетом конституционных гарантий права собственности, предусмотренных ст. 35 Конституции Российской Федерации. С точки зрения гражданского права я также не нахожу оснований для признания абсолютной монополии права собственности органа местного самоуправления на землю применительно к ст. 129 и 209 ГК РФ в отличие от обычного собственника, осуществляющего полное господство над вещью, ограниченное лишь общими пределами разумности».

Проблема усугубляется тем, что исковая давность не распространяется на требования о сносе постройки, созданной на земельном участке истца без его согласия, если истец владеет этим земельным участком (п. 6, 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143).

При вынесении постановлений о сносе суды ссылаются на позиции высших судов, согласно которым суд может принять решение о сносе самовольной постройки и в случае, если право на нее зарегистрировано в ЕГРН: пункт 23 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»; информационное письмо Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Об обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 ГК РФ»; «Обзор практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» (утв. Президиумом ВС РФ 4 декабря 2013 г.); определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 1748-О. С указанными позициями нельзя не согласиться, поскольку в определенных обстоятельствах решение о сносе является необходимым и единственно справедливым независимо от регистрации права в ЕГРН. Употребляя фразы «не исключает», «не препятствует», высшие суды, вероятно, допускают такую возможность как исключение, а не как правило.

Правовой вакуум

Суть проблемы заключается, во-первых, в допущении имущества с признаками самовольной постройки в свободный гражданский оборот; во-вторых, в том, что система действующего правового регулирования не предусматривает правовой механизм, позволяющий эффективно защищать в судебном порядке права и интересы приобретателей имущества такого рода при сохранении баланса между публично-правовыми и частноправовыми интересами. Механизм действующего правового регулирования не понятен и не доступен субъектам правоотношений ни из содержания ст. 222 ГК РФ, ни из системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, что придает характер иллюзорности конституционным правам, гарантирующим защиту и неприкосновенность собственности и свободное использование имущества в предпринимательской деятельности; дестабилизирует гражданский оборот; подрывает доверие между субъектами, порождает недоверие к государству и судам, способствует злоупотреблениям со стороны публично-правовых образований. Участники гражданского оборота, приобретая недвижимое имущество, право собственности на которое зарегистрировано в ЕГРН, исходя из норм закона, не могут предвидеть последствия в виде сноса. Иски такого рода для добросовестных приобретателей всегда неожиданны, в судебных процессах они находятся в условиях правового вакуума. Положения ст. 222 ГК РФ по своей сути не могут учитывать интересы собственников, поскольку регулируют правоотношения, связанные с объектами, право собственности на которые не возникло и которые не допущены в гражданский оборот. По той же причине они не могут учитывать и роль публичной власти в допущении имущества в гражданский оборот.

Суды же, установив у недвижимого имущества один из признаков, закрепленных п.1 ст. 222 ГК РФ, рассматривают объект исключительно как самовольную постройку, оставляя за собой право не признавать его собственностью, не руководствоваться положениями ст. 34, 35 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 209 и п. 2 ст. 235 ГК РФ, не устанавливать обстоятельства, подлежащие выяснению при разрешении споров, затрагивающих вмешательство государства в осуществление права собственности (имело ли место вмешательство; было ли вмешательство «законным» и пропорциональным; преследовало ли легитимную цель).

В указанных случаях право собственности, равно как и имущественное право, не подлежит защите, что не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации,в соответствии с которыми по смыслу ст. 35 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 34, 45, 46 и 55 (ч. 1), права владения, пользования и распоряжения имуществом обеспечиваются всем участникам гражданского оборота (постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П), а также с правовыми позициями Европейского Суда об обязанности государства защищать имущество граждан независимо от его статуса, поскольку понятие «имущество», закрепленное в первом абзаце ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, имеет автономное значение и не зависит от формальной классификации данного полномочия в национальном законодательстве. (постановление Большой Палаты ЕСПЧ по делу «Чентро Эуропа 7 С.р.л. и Ди Стефано против Италии» (Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy), жалоба № 38433/09, п. 171, ECHR 2012; постановление по делу «По­ня­е­ва и др. про­тив Рос­сии», жалоба № 63508/11, 17.11.2016, п. 34; а также "Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017)" (утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017)

Особому риску подвержены предприниматели в случае, если утрата имущества равноценна утрате бизнеса. Еще в более сложном положении оказываются приобретатели жилья. Положение приобретателей имущества, подлежащего сносу ввиду несвоевременного выявления у него признаков самовольной постройки, хуже, чем у недобросовестных застройщиков, поскольку последние могут соотносить свои действия с положениями ст. 222 ГК РФ: осознавать последствия правонарушений и риск утраты имущества. Что касается добросовестных застройщиков, то закон наделяет их гарантиями.

Неопределенность правового регулирования не позволяет изжить негативную судебную практику, допускающую возложение обязанностей по сносу самовольных построек на приобретателей. Такая практика продолжается вопреки многократно выраженной позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости возложения обязанности по сносу самовольной постройки на невиновное лицо (определения от 17 января 2012 г. № 147-О-О, от 20 ноября 2014 г. № 2590-О, от 29 марта 2016 г. № 520-О, от 29 мая 2018 г. №1174-О и № 1175-О, от 29 мая 2018 г. № 1175-О, от 25 октября 2018 г. № 2689-О и др.).

Предусмотрено ли законом?

Согласно правовым позициям Европейского Суда по правам человека «…из выражения “предусмотрены законом” вытекают два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться “законом”, пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность – пользуясь при необходимости советами – предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие» («Санди таймс против Соединенного Королевства" от 26 апреля 1979 г., № 6538/74, п. 49).

В связи с приведенной позицией применительно к обозначенной проблеме возникают следующие вопросы:

1. Является ли действующее правовое регулирование в «адекватной мере доступными», т.е. имеют ли граждане соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются?

2. Может ли норма «считаться законом», т.е. сформулирована ли она с достаточной степенью точности, чтобы позволить гражданину сообразовывать с ней поведение, имеет ли он возможность предвидеть в разумной применительно к обстоятельствам степени последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие?

Статья 222 «Самовольная постройка» расположена законодателем в гл. 14 «Основания возникновения права собственности» ГК РФ, и, соответствуя отведенному месту, регулирует правоотношения, связанные с постройками, которые созданы с нарушениями, на которые не возникло право собственности и которые не являются объектом гражданского оборота. Буквальное содержание этой статьи не позволяет предвидеть, что ее нормы могут служить основанием для сноса допущенного в гражданский оборот недвижимого имущества, право собственности на которое зарегистрировано в ЕГРН. Расширительное толкование п. 1 и 2 ст. 222 ГК РФ, допускающее снос такого имущества, приводит к нарушению системных связей между нормами права.

Во-первых, возникает несогласованность норм, являющихся основанием возникновения права собственности, с нормами, служащими основанием его прекращения. Статья 222 ГК РФ, включенная в главу под названием «Основания возникновения права собственности», фактически является основанием для его прекращения. В то же время в п. 2 ст. 235, включенной в главу ГК РФ под названием «Прекращение права собственности», закреплено, что принудительное изъятие у собственника имущества не допускается и установлен исчерпывающий перечень случаев, когда оно возможно. В этом перечне отсутствует ссылка на ст. 222 ГК РФ как основание принудительного изъятия недвижимого имущества с целью последующего сноса (физического уничтожения). Часть 1 ст. 35 Конституции Российской Федерации гарантирует, что право частной собственности охраняется законом, соответственно, положения п. 2 ст. 235 ГК РФ являются гарантией того, что право собственности на недвижимое имущество не может быть принудительно прекращено государством по основаниям, не предусмотренным законом. Распространение судами положений ст. 222 ГК РФ о сносе самовольной постройки на это имущество нарушает системную связь между нормами права и представляет собой фактическое расширение правоприменителем закрепленного п. 2 ст. 235 ГК РФ исчерпывающего перечня оснований принудительного изъятия имущества и прекращения права собственности, что приводит к неоправданному вмешательству государства в реализацию права собственности, нарушению справедливого баланса между общественной целью и правами собственника, налагает на собственника несоразмерное бремя в связи с незаконным изъятием имущества без выплаты компенсации, нарушает его конституционные права.

Во-вторых, распространение положений п. 2 ст. 222 ГК РФ («Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой – продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Использование самовольной постройки не допускается») на ситуации с имуществом, право собственности на которое зарегистрировано в ЕГРН как возникшее на основании п. 2 ст. 218 и п. 2 ст. 223 ГК РФ, порождает несогласованность с положениями ст. 209 ГК РФ «Содержание права собственности», оставляет открытыми вопросы относительно статуса имущества, прав и обязанностей приобретателя. Поскольку субъективное право принадлежит не вещи, а собственнику, то при разрешении судами судьбы имущества посредством его сноса вопрос о субъективном праве последнего приобретателя остается открытым (в отдельных постановлениях содержится решение о погашении записи в ЕГРН, о признании права отсутствующим).

В–третьих, сложившаяся практика порождает несогласованность с положениями Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласно которым государственная регистрация прав на недвижимое имущество – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (ст.1). Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 июня 2015 г. № 13-П обратил внимание на то, что «институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество был введен федеральным законодателем как призванный … обеспечивать правовую определенность в сфере оборота недвижимого имущества, с тем чтобы участники гражданских правоотношений имели возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей (14.05.2012 № 11-П)».

Позиция Конституционного Суда РФ

Согласно позиции Конституционного Суда РФ нормы права должны быть взаимосвязаны между собой конституционно-правовым смыслом (постановления КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, 12 мая 2008 г. № 8-П, 13 июля 2010 г .№ 15-П, от 18 июля 2012 г. № 19-П);

«Определенность и конкретность предписаний закона, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности предполагаются в числе прочего общеправовым принципом правовой определенности...» (постановление КС РФ от 4 июня 2015 г. № 13–П);

«… положение статьи 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что право частной собственности охраняется законом, предполагает конституционную обязанность законодателя обеспечить неприкосновенность права частной собственности (24.02.2004 N 3-П). Это требование касается, в частности, установления надлежащих юридических процедур принятия решений об изъятии имущества у собственника (определения КС РФ от 5 июня 2014 г. № 1209-О; 7 октября 2014 г. № 2026-О)»;

«…осуществляемое правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений…» (постановления от 27 июня 2013 г. № 15-П, 23 декабря 2013 № 29-П, от 22 апреля 2014 г. № 12-П).

Вывод

Таким образом, действующее правовое регулирование в истолковании, применяющемся в судебной практике, не является в достаточной степени доступным, не отвечает требованиям закона.Распространение положений п. 1 и 2 ст. 222 ГК РФ о сносе на имущество, допущенное государством в гражданский оборот посредством регистрации права собственности в ЕГРН, приводит к нарушению принципа неприкосновенности собственности, баланса конституционно защищаемых интересов: государство, охраняя право собственности государства и муниципального образования на земельный участок, устраняется от защиты права собственности на расположенный на нем объект. Однако конституционная идея защиты права собственности такова, что имущество добросовестных участников гражданского оборота должно защищаться в любом случае. Сложившаяся практика позволяет лишать добросовестных участников гражданского оборота имущества без выплаты компенсации, перекладывать на них риск ошибок, допущенных органами власти, нести негативные последствия ненадлежащего контроля и бездействия с их стороны, что приводит к нарушению баланса частных и публичных интересов, возлагает чрезмерное индивидуальное бремя на приобретателей имущества, в котором были несвоевременно установлены либо оставлены без внимания признаки самовольной постройки, присутствующие до поступления этого имущества в гражданский оборот.